8. januara 2020. godine na snagu je stupio kontroverzni Zakon o slobodi vjeroispovijesti ili uvjerenja i pravnom položaju vjerskih zajednica (dalje u tekstu: ZSV) u Crnoj Gori. S obzirom na to da se veliki broj analiza dostupnih na internetu bazira na tekstu Nacrta ili Prijedloga zakona koji se razlikuju od ZSV koji je od danas na snazi, preporučujem da prije čitanja ovog članka pročitate konačan tekst ZSV.
Brojne su odredbe ZSV izazvale debatu u javnosti, a Pravni savjet Mitropolije Crnogorsko-Primorske je u novembru 2019. godine dao primjedbe na Prijedlog zakona na oko 100 stranica, dok sam tekst Zakona ima svega 5 stranica. Pored toga, značajne primjedbe na Prijedlog zakona dala je i Venecijanska komisija.
Ključni razlog zbog kojeg je ZSV izazvao toliku uznemirenost je što se njime, kako mnogi tvrde, de facto i de iure kreira pravni okvir za nacionalizaciju vjerskih objekata i zemljišta (tradicionalnih) vjerskih zajednica. U nastavku teksta pokušaću da analiziram sporne odredbe ZSV koje se tiču imovine vjerskih zajednica.
Istorijski kontekst
1878. godine na Berlinskom kongresu Knjaževina Crna Gora dobija međunarodno priznanje. 1905. godine usvojen je Ustav Knjaževine Crne Gore, koji je propisivao da je državna vjera u Crnoj Gori istočno – pravoslavna; crnogorska crkva autokefalna, da ne zavisi ni od koje strane crkve, ali da održava jedinstvo u dogmama sa istočno – pravoslavnom Vaseljenskom crkvom. Ovaj Ustav je važio i nakon što je 1910. godine knjaz Nikola I Petrović proglasio sebe za kralja Crne Gore, a Crnu Goru za kraljevinu.
Ideja da se stvori država koja bi okupljala sve ili barem većinu južnoslovenskih naroda postojala je još od prve polovine 19. vijeka, ali su joj snažan podsticaj dala politička zbivanja u Austro-ugarskoj i na Balkanu početkom 20. vijeka.
1. decembra 1918. godine nastaje Kraljevina Srba, Hrvata i Slovenaca proglasom regenta Aleksandra I Karađorđevića, a obuhvatala je dijelove današnje Slovenije i Hrvatske, te Bosnu i Hercegovinu, Srbiju, Crnu Goru, Kosovo i Makedoniju.
Nakon stvaranja Kraljevine SHS započeo je proces ujedinjenja pravoslavnih crkava sa područja Kraljevine, koje je dogovarano na četiri konferencije održane u periodu od 1918. do 1920 . godine. Na drugoj konferenciji u maju 1919. godine, proglašeno je “duhovno, moralno i administrativno jedinstvo svih srpskih pravoslavnih crkvenih oblasti”. Sjedinjenje pokrajinskih pravoslavnih Crkava u jednu Srpsku Crkvu proglasio je Kralj Aleksandar I svojim aktom od 17. juna 1920. godine.
Vlasti u Crnoj Gori tvrde da je nakon ujedinjenja crnogorske pravoslavne crkve u SPC, sva njena imovina de facto prenesena na SPC, te da je od 1991. godine pa nadalje, tokom rata koji je doveo do raspada Jugoslavije, nekoliko sakralnih objekata, koji su bili dio kulutrnog bogatstva Crne Gore, registrovano u katastru nepokretnosti kao vlasništvo različitih srpskih pravoslavnih crkava, a u nekim slučajevima, čak i na ime pojedinih svještenika, bez pravnog osnova.
Iz navedenih razloga sporne odredbe ZSV kao prelomni događaj uzimaju 1. decembar 1918. godine.
Prenos vjerskih objekata i zemljišta koje “koriste” vjerske zajednice u državnu svojinu
U prelaznim i završnim odredbama ZSV, u članu 62. propisano je sljedeće:
“Vjerski objekti i zemljište koje koriste vjerske zajednice na teritoriji Crne Gore koji su izgrađeni, odnosno pribavljeni iz javnih prihoda države ili su bili u državnoj svojini do 1. decembra 1918. godine, i za koje ne postoje dokazi o pravu svojine vjerskih zajednica, kao kulturna baština Crne Gore, državna su svojina.
Vjerski objekti koji su izgrađeni na teritoriji Crne Gore zajedničkim ulaganjima građana do 1. decembra 1918. godine, a za koje ne postoje dokazi o pravu svojine, kao kulturna baština Crne Gore, državna su svojina.
U pogledu postojanja dokaza o činjenicama iz st. 1 i 2 ovog člana primijeniće se dokazna sredstva i pravila dokazivanja u skladu sa Zakonom o upravnom postupku i supsidijarno Zakonom o parničnom postupku.”
Nešto drugačija odredba se nalazila u Nacrtu ZSV, u članu 52:
“Vjerski objekti i zemljište koje koriste vjerske zajednice na teritoriji Crne Gore, a za koje se utvrdi da su izgrađeni, odnosno pribavljeni iz javnih prihoda države ili su bili u državnoj svojini do 1. decembra 1918. godine, kao kulturna baština Crne Gore, državna su svojina.
Vjerski objekti za koje se utvrdi da su izgrađeni na teritoriji Crne Gore zajedničkim ulaganjima građana do 1. decembra 1918. godine, državna su svojina.”
Suštinska razlika između teksta Nacrta ZSV i verzije koja je na snazi jeste u tome što je prema Nacrtu bilo neophodno utvrditi da su objekti izgrađeni/pribavljeni iz javnih prihoda države ili zajedničkim ulaganjem građana da bi se smatrali državnom svojinom, dok ZSV koji je na snazi predviđa da će svi objekti za koje ne postoje dokazi da su vlasništvo vjerskih zajednica biti smatrani da su u vlasništvu države. Dakle, važeći ZSV pretpostavlja da su državna svojina svi vjerski objekti i zemljište za koje se ne pruže dokazi o pravu svojine vjerskih zajednica. U vezi sa tim, u Primjedbama na Prijedlog zakona Mitropolije crnogorsko – primorske ističe se sljedeće:
“Ako država putem zakona koji donosi želi sebi u svojinu da prenese vjerske objekte koji su u svojini i državini crkava i vjerskih zajednica, nije li onda logičan i na pravnim principima zasnovan zahtjev da ona podnese dokaze o eventualnim ulaganjima i evenutalnom svom pravu nad vjerskim objektima. Budući da takvih dokaza nema i da ih ne može biti, jasno je zašto se Prijedlogom zakona, protivno svakoj logici, teret dokazivanja prebacuje na crkve i vjerske zajednice. Najvjerovatnije zbog toga što država nema dokaze ni o ulaganjima, ni o svom pravu svojine nad vjerskim objektima.”
Međutim, zakonodavac, čini se, smatra da se ne radi o prenosu vlasništva sa crkve na državu, već da crkve i vjerske zajednice nisu ni bile vlasnici vjerskih objekata i zemljišta do 1918. godine, nego je to bila država, te da sada ZSV tu pravnu realnost samo potvrđuje. U članku Pet mitova o Zakonu o slobodi vjeroispovijesti koji potpisuje Služba za odnose sa javnošću Vlade Crne Gore, ističe se da u vrijeme Knjaževine i kasnije Kraljevine Crne Gore, pravoslavna crkva nije bila vlasnik već korisnik vjerske imovine, te da SPC kao pravni subjekat pod tim imenom nije ni postojala u vrijeme Knjaževine i Kraljevine Crne Gore.
“Imovina koju je pravoslavna crkva koristila na teritoriji Crne Gore prije 1918. godine bila je vlasništvo države, što dokazuje činjenica da vjerska zajednica nikada nije imala pravo da bez saglasnosti države raspolaže imovinom koju je koristila. U članu 719 Opšteg imovinskog zakonika Knjaževine Crne Gore iz 1888. godine izričito se navodi: „Nepokretna dobra pravoslavnih crkava i manastira ne mogu se nikako prodavati ili inače ustupati, bez naročita dopuštenja državne vlasti“. Kako je opšti pravni princip, još iz rimskog prava, da vlasništva ne može biti bez prava raspolaganja, sasvim je jasno da je država, a ne crkva u Crnoj Gori vlasnik vjerskih dobara. Dakle, crkva je koristila imovinu i ubirala plodove od vjerske imovine, ali je vlasnik te imovine u Knjaževini, kasnije Kraljevini Crnoj Gori nesumnjivo bila država.”
Čini se da navedeno tumačenje nije pravno održivo, jer je član 716. Opšteg imovinskog zakonika za Knjaževinu Crnu Goru (koji je važio od 1898. do 1946. godine) jasno propisivao da su crkve, manastiri i druge crkvene ustanove vlasnici (odnosno imaonici) crkvene imovine (“imaonici su: pravoslavne crkve, manastiri i druge crkvene ustanove kojima tu osobitost priznaju crkovna pravila ili Crkovna vlast, a to priznanje nije u opreci sa državnim zakonom”). I član 14. Zakonika je propisivao da “pored rođenih ljudi, tj. ličnih imaonika”, imaonici mogu još biti opština, država, crkva. Dakle, nesporno je da su prema Opštem imovinskom zakoniku crkve mogle biti imaonici, tj. vlasnici crkvene imovine, s tim da je prema članu 719. Zakonika pravo raspolaganja nepokretnostima, koje inače pripada imaonicima (vlasnicima) bilo ograničeno “dopuštenjem državne vlasti”.
Kada je u pitanju sam postupak prenosa vjerskih objekata i zemljišta u državnu svojinu, članom 63. ZSV propisano je da je organ uprave nadležan za poslove imovine (Uprava za imovinu) dužan da, u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu zakona, utvrdi vjerske objekte i zemljište koji su državna svojina, izvrši njihov popis i podnese zahtjev za upis prava državne svojine na tim nepokretnostima u katastar nepokretnosti. Prema Nacrtu ZSV organ uprave nadležan za poslove katastra bio bi dužan da upis prava državne svojine izvrši u roku od 60 dana od dana podnošenja zahtjeva. Navedno je značilo da bi organ nadležan za poslove katastra po automatizmu kao državnu svojinu upisivao svaki vjerski objekat i zemljište koji je naveden u popisu koji mu dostavi Uprava za imovinu.
U Mišljenju Venecijanske komisije je konstatovano da država može upisati konkretno svojinsko pravo na imovini crkava i vjerskih zajednica jedino poslije donošenja konačne sudske odluke i da prije toga u katastar nepokretnosti ne može biti upisano pravo vlasništva države, već jedino zahtjev koji ona ističe. Pored toga, u Mišljenju je preporučeno da vjerska zajednica mora biti obaviještena o pokretanju postupka i dobiti mogućnost da učestvuje najkasnije od momenta kada bude podnese zahtjev za upis državne svojine u katastar.
U konačnom tekstu ZSV našla se odredba koja je donekle uvažila Mišljenje Venecijanske komisije, tako da član 63. st. 2. ZSV glasi: “Organ uprave nadležan za poslove katastra dužan je da upis zahtjeva (za upis prava državne svojine) izvrši u roku od 15 dana od dana podnošenja zahtjeva, o čemu, bez odlaganja, obavještava vjersku zajednicu koja koristi objekte i zemljište”. Međutim, nejasno je kako postupak dalje teče i da li će nakon ovog obavještavanja vjerska zajednica biti saslušana kao stranka u postupku, odnosno da li će dobiti mogućnost da se izjasni i da izvede dokaze o svom pravu svojine na objektima i zemljištu koji su obuhvaćeni popisom.
U mišljenju Venecijanske komisije posebno je naglašeno da su odredbe člana 62. i 63. kao i njihova istorijska pozadina, nejasne i dvosmislene. U Mišljenju se ističe da se ovim odredbama moralo predvidjeti da o postojanju konkretnih vlasničkih prava mora odlučiti sud (kao što je i inače slučaj sa utvrđivanjem prava vlasništva) i to “u skladu sa standardima zaštite prava privatne svojine sadržanim u Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima i praksi Evropskog suda za ljudska prava”. U Mišljenju je naglašeno da vlast u Crnoj Gori tvrdi da će se kao dokaz smatrati bilo koji dokaz (pisani dokumenti, svjedočenja i sl.) kako bi vjerska zajednica dokazala svoje pravo vlasništva, međutim Venecijanska komisija postavlja pitanje da li će se savjesna državina tokom 100 godina smatrati smatrati dovoljnim “dokazom” da postoji pravo vlasništva i da li će registracija određene imovine na ime vjerske zajednice u katastru biti smatrana dokazom. Ukoliko će se dokazni postupak sprovoditi u skadu sa važećim zakonima, onda je potrebno izvršiti jasno pozivanje na odredbe tih zakona.
Korišćenje vjerskih objekata koji bi na osnovu člana 62. ZSV postali državna svojina
Vlada Crne Gore u već pomenutom članku “Pet mitova o Predlogu zakona o slobodi vjeroispovesti” navodi da je mit da država hoće da izbaci SPC iz pravoslavnih hramova i da na njeno mjesto dovede CPC. U tekstu se ističe da predloženi zakon utvrđuje imovinska prava države nad vjerskim objektima koje je sama država gradila i sticala kroz vijekove i koji predstavljaju kulturnu baštinu i imovinu svih građana Crne Gore. Kao zaključak je navedeno da se ovim zakonom “ne uređuje vjerski život unutar bilo kojeg vjerskog objekta, niti se bilo ko izbacuje ili useljava u vjerske objekte”.
Međutim, prema Mišljenju Venecijanske komisije, garancija da prenos vlasništva nad vjerskim objektima i zemljom na državu, u načelu neće uticati da korišćenje tih objekata i zemljišta od strane vjerskih zajednica, predstavlja važnu garanciju da će vjerske zajednice moći da nastave vršenje svojih vjerskih aktivnosti u ovim zgradama u skladu sa njihovom slobodom vjeroispovijesti. Ipak, u Mišljenju se ističe, da ovakva garancija ne proizilazi iz teksta zakona, te da postoji mogućnost da država, nakon što bude upisana u katastar kao vlasnik nepokretnosti, pokrene postupak izvršenja radi ispražnjenja nepokretnosti. Stoga je preporuka Venecijanske komisije, da zakon jasno izrazi da sama činjenica da je država vlasnik nekih vjerskih objekata neće automatski uticati na, od ranije postojeća, prava korišćenja takve imovine.
U konačnom tekstu ZSV, u članu 64. predviđeno je da po pravosnažnosti odluke kojom se vrši upis prava državne svojine u katastar nepokretnosti, vjerska zajednica nastavlja sa korišćenjem objekata i zemljišta koji su predmet upisa do odluke državnog organa nadležnog za odlučivanje o državini, korišćenju i raspolaganju ovim objektima i zemljištem. Premda naizgled garantuje nastavak korišćenja vjerskih objekata i zemljišta od strane vjerskih zajednica i nakon prenosa vlasništva na državu, drugi dio ovog člana “garantuje” pravo korišćenja samo “do donošenja odluke nadležnog organa”, što znači da se može očekivati da u jednom momentu bude donesena odluka kojom će se odlučiti ko će korisititi tu imovinu, da li će se njome raspolagati, promijeniti njena namjena i sl.
Pravo vjerskih zajednica na nakandu troškova održavanja vjerskih objekata koji bi postali državna svojina?
ZSV ne predviđa pravo vjerskih zajednica koje su “koristile” vjerske objekte na naknadu troškova održavanja tih objekata. U Mišljenju Venecijanske komisije se ističe da se u slučaju upisa prava vlasništva na nepokretnostima na državu, vjerskim zajednicama koje su prethodno držale ove nepokretnosti moraju nadoknaditi troškovi koje su ove zajednice uložile za održavanje te imovine. Obaveza refundacije bi, prema stavu Venecijanske komisije morala jasno proizilaziti i biti garantovana odredbama ZSV (par. 71 Mišljenja). U Primjedbama Mitropolije Crnogorsko-Primorske, ukazuje se da je moguće da bi sredstva koja su crkve i vjerske zajednice uložile u održavanje takvih nepokretnosti, a koja su poticala iz sopstvenih izvora, premašila vrijednost sredstava koja su prvobitno izvdojena za izgradnju, odnosno pribavljanje tih nepokretnosti, što bi moglo obesmisliti podržavljenje crkvene imovine koje se Zakonom predviđa. U Primjedbama se ukazuje i na pitanje kako će se tretirati sredstva koja su uložili drugi dobrotvori i priložnici, pa čak i druge države (npr. Carska Rusija i car Nikolaj II Romanov u izgradnju Crkve Svetog Vasilija Ostroškog).
Zakon je političko, a ne pravno pitanje (?!)
Za kraj je važno napomenuti da će se navedene odrebe prvenstveno primjenjivati na imovinu Srpske pravoslavne crkve, jer je status imovine ostalih tradicionalnih vjerskih zajednica u Crnoj Gori regulisan međudržavnim ugovorom (što je slučaj sa rimokatoličkom crkvom) ili temeljnim ugovorom između države i vjerske zajednice.
U Odgovoru na Apel 88, koji potpisuju brojni akademici, profesori, istoričari i ostali aktivisti ukazuje se na neusklađenost Zakona sa osnovnim principima na kojima funkcionišu savremene demokratske države (pre svega pitanje odvojenosti države i religije) i sa brojnim međunarodnim aktima koja se tiču demokratije i ljudskih prava, na narušavanje neprikosnovenosti prava svojine te na diskiriminatorni karakter Zakona.
Iz svega navedenog jasno je da su brojne odredbe Zakona o slobodi vjeroispovijesti i uvjerenja i pravnom položaju vjerskih zajednica neodređene, neprecizne, nepredvidive, diskriminatrone, suprotne drugim zakonima, suprotne drugim odredbama istog Zakona, suprotne Ustavu i međunarodnim aktima. Međutim, kako zvaničnici u Crnoj Gori kažu, ovaj zakon je “političko pitanje”, a odavno je poznato da tamo gdje počinje politika, prestaje pravo.